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拆違攻堅:一場做減法的基層治理持久戰

發布時間:2020-01-08 11:06:37   來源: 經濟參考報   瀏覽次數:

       城市的頂樓陽光房、商品房通風井改造變房間、農村的“一戶多宅”、私占農田蓋房建廠……時至今日,在中國城鄉的角落,違建仍然以各種形式存在著。盡管城市管理者們持續整改,但歷史遺留的“存量包袱”和屢禁難絕的新增違建,讓拆違成為基層治理痼疾。

  回顧2019年,從河北到廣東,從浙江到貴州,全國多地展開拆違行動,取得一定成效。但在這場基層治理的持久戰中,基層人士疾呼,需要更廣泛的社會認知與參與。

  持續整改仍“量大面廣”

  多位業內人士提到,違建問題頻繁出現且長期存在,本質上是我國基層土地管理能力難以規范引導轉型期百姓各類建設需求的產物,尤其是無法合理控制利益密集地帶中,部分農戶和城市居民逐利建房或違規建房的不合理沖動。

  在廣州,一處在當地著名景區白云山上存在了30多年的歷史違建“大缽盂”,在多方的努力下于2019年成為歷史,并成功復綠?!按罄徲邸彼诘亟值郎鐓^負責人介紹說,現在很難想象,在一片不足500平方米的區域,曾有18棟四五層高的違建,高峰時超過500人居住其間。

  廣州市城市管理和綜合執法局治違督導處處長郭敬曦表示,早在20年前,當時的規劃部門就下發過拆除通知書,法院去強制執行也沒完成。由于未出現較大的安全事故,在沒有更好的安置辦法下,當地一直沒有采取強拆措施。

  實際上房屋建在半山腰,雨季來臨時這里極易出現地質災害。街道辦相關負責人說,2013年前后,“大缽盂”所在的區域就被確定為地質災害點。直到2018年一場連綿數日的大雨,才讓這里的問題再次進入官方視野。

  2018年,廣東遭遇了臺風“山竹”襲擊。周邊居民形容,臺風過境時,才真正感受到什么是“風雨飄搖”。處在地質災害點上的“大缽盂”,牢固程度遠低于周圍住宅,風險也更大。

  為了保障安全,街道花了三天時間將居民安全撤離。然而臺風一過,又有很多人回流居住。臺風過境讓部分居民意識到繼續住在“大缽盂”存在一定風險,以此為契機,街道下決心拆掉這顆“定時炸彈”。

  2019年3月開始,廣州針對白云山景區周邊開展拆違復綠專項行動,通過多部門協作解決城市拆違的痛點,也為解決“大缽盂”隱患問題帶來契機。社區工作人員先是對全部408戶居民身份進行一一排查,并進行分流處理。經過12輪溝通談判,最終在2019年6月,“大缽盂”內的400多戶居民全部搬離,并且做到了零投訴。

  “大缽盂”的拆除成為廣州治理違建的一個標志性事件,在其帶動和影響下,廣州城管部門當年11月就完成了4500萬平方米的年拆違目標,但不容忽視的是,廣州市內仍有上億平方米的存量違建,拆違工作依然任重道遠。

  同樣的情況還發生在許多城市。在河北邯鄲,近三年來拆除違建1500多萬平方米,數十年形成的違建得到比較徹底的清理。在浙江臺州,根據當地2019年初存量違建調查摸底數據,自2013年以來,當地累計拆除各類違法建筑2.06億平方米,尚有存量違建總建筑面積3927萬平方米。

  武漢大學政治與公共管理學院博士王向陽對《經濟參考報》記者表示,違建問題主要體現在小產權房、建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等問題,小產權房問題主要集中在長三角、珠三角等經濟發達地區農村,建新不拆舊、面積超標、濫占耕地建房等則在中西部廣大傳統農區較為普遍。

  從直接后果來看,違建問題阻礙了城市空間的優化布局和城市規劃的組織實施,道路、公園綠地等基礎設施、公益項目無法落地。同時,還容易造成安全隱患,違法建筑規劃設計層次低,建設施工質量差,特別是一些違法建筑破壞了房屋原有結構、占用著消防通道,不僅存在建筑倒塌的風險,在發生消防安全事故時還將嚴重影響逃生和救援。

  基層拆違面臨多重挑戰

  在許多基層人士看來,已經建成的歷史違建,盡管群眾意見較大,但牽扯到方方面面的原因,多方訴求難以同時滿足。在沒有更好的解決辦法、缺少處置的有效抓手的情況下,作為末端處理環節的拆違面臨諸多挑戰,反映出一些基層社會治理的普遍現象。

  記者調研發現,在一些地方,“先上車,后補票”式公共設施違建普遍。在河北,一些基層干部反映,污水處理廠、道路、燃氣儲氣站、垃圾中轉站等一些公共基礎設施建設違法占地較多。有些項目急于上馬,未辦理好土地手續,造成“先上車,后補票”。僅在河北省內的一些道路項目上,就不同程度存在有違規占地問題,甚至有道路已通車一兩年,占地手續還沒辦完。

  還有一些城市經歷多年“城鎮化”“工業化”發展后,歷史遺留違建問題棘手。廣州市天河區城市管理綜合行政執法局副局長黎明說,20世紀九十年代末,廣州市天河區進行撤村改制,從村社改成股份制公司,村民的身份轉換為居民,變“種菜”為“種房子”,但用地性質無法轉換,成了難以調和的矛盾。以天河區石牌村為例,當初該村被大量征用土地后只剩下少量土地供村民居住。為了滿足居住需求,村民不斷改建,各種違建構成了如今石牌村的密集建筑群,但這種歷史遺留問題,相關部門無從下手。

  臺州市相關負責人表示,臺州以工業立市,民營經濟發達,鄉鎮在深入推進“三改一拆”行動時,擔憂拆違可能會對企業有影響,阻礙經濟良性發展。企業廠區內違建歷史成因復雜,一些老舊工業區內小微企業眾多,安置分流十分困難。

  與此同時,由于拆違“投入大、無補貼”,基層感到不堪重負。浙江臺州市相關負責人說,拆違費用是一筆巨大開支,拆違加清理按每平方米均價30元計算,每完成100萬平方米年度任務,需要費用約3000萬元。除用于建設小微園區、商業開發等拆后利用方式可以產生經濟效益,大部分還是用于復耕復墾復綠及停車場、游步道等基礎設施建設,大筆拆違資金投入讓基層政府不堪重負。

  杭州市一城區政府拆違辦主任告訴記者,目前強制拆除的費用是區政府出,開支比較大,2018年上城區拆違費用1000多萬元,高樓拆除還存在安全保障、建筑物垃圾處理、拆掉后漏水需要修復等問題,有的小區修復費用比拆除費用還高。

  “程序煩瑣”“復議訴訟”致使“拆違戰線”拉長。河北省一些基層干部表示,按照相關規定,土地違法相關案件需經過立案、調查、告知、處罰、復議、訴訟、執行等法定程序,六個月才能進入法院受理程序,導致拆違工作難以快速執行到位。

  此外,拆違引發的復議訴訟嚴重影響了拆違工作的開展。臺州市拆違干部表示,在違建持有人不配合的情況下,從做出行政處罰決定書到依法強制拆違完畢,一般需要九個月到一年的時間?;鶎诱趶娭撇疬`時,為提高效率,往往以簡易程序代替依法行政程序。近年來,因拆違引發的行政復議訴訟案件明顯增多,此類以簡易程序拆違的案件大多因程序違法而敗訴,不僅延長了拆違進程,還給當地政府帶來很大壓力。

  而作為拆違“唯一執行者”,一些地方的基層城管工作人員表示“人少、任務重、力不從心”。廣州市黃埔區一名基層城管工作人員將城管比喻為最后的“守門員”,雖然“違建”相關工作涉及多個部門,但最后都要通過城管“拆違”這個唯一的“出口”解決。據介紹,目前廣州市城管被賦予的職能要求有388項之多,拆違只是其中一項。黎明說,面對類別繁多的職能任務,基層城管人員顯得力不從心。

  此外,新建住宅違建連片涉及住戶多,成為治理頑疾。貴陽市綜合行政執法支隊云巖大隊三馬辦公室主任王強介紹,目前不少開發商虛假宣傳引誘購房者,如告訴購房者可在高層建筑連廊搭建小房子、擴建陽臺、在別墅花園或露臺搭建陽光房……致使違建連片出現。此類違建因波及面廣,涉及住戶太多,成為治理頑疾。

  貴陽市綜合行政執法支隊云巖大隊普天中隊一名干部說,當地一處別墅區2016年開建,如今96棟別墅大部分存在違建;另外一個社區是近幾年新建的一個高層建筑社區,但34層的高層建筑幾乎每一層都存在連廊違建。

  強化源頭治理疏堵結合

  一些基層干部表示,目前未批先建等違法違規問題明顯減少。要減少拆違造成的社會財富損失,就要在全社會樹立依法建設意識,扭轉企業建設未批先建、少批多建和農村“不占地白不占,誰不占誰吃虧”的風氣。

  一些基層干部表示,違法建筑和違法占地問題背后有著復雜的原因,往往是由“問題形成階段缺乏政策”“不是當前主要工作”等原因造成,并因為“人畜無害”暫時擱置。直到成為多年頑疾,才又引起地方部門的重視和決心。要遏制違法建筑問題發生,既要開展強有力的集中拆違消除存量,也要從培育全社會依法用地和建設觀念、建立預警預防機制、大幅提高違法成本等方面著手,避免“小拖大,大拖炸”。

  一是建立“逢違必拆”機制,加大打擊震懾力度。部分基層干部認為,違法占地、違章建筑問題易發多發,與長期以來經濟粗放式發展、依法用地和依法建設觀念淡薄等有直接關系。

  多年來違法建筑屢禁不絕,“違法成本低、收益高”是重要因素。浙江省溫嶺市橫峰街道一間15到20平方米簡易輔助房屋每月租金七八百元,河北省一些地方被拆除的違建倉庫每年租金數十萬元,導致明知故犯甚至屢拆屢建問題。

  部分基層干部表示,目前對土地違法的處罰主要集中于警告、罰款、沒收違法建筑、沒收非法財物、限期拆除等,違法成本較低、震懾作用小。從根本上遏制違建問題,應大幅提高違建成本、形成“強力震懾”,讓搞違建的人“得不償失”。相關人士建議,應理順司法銜接機制,暢通違法占地案件向公安、法院移交移送體制,對占地數量較大、涉嫌觸犯刑法的案件及時移交查處。

  二是健全預警預防機制,落實共同監管責任。一些基層干部表示,預防比拆違更重要,應加大城鄉建設項目審批后監管力度,防止“木已成舟”、不易糾正等問題。浙江省杭州市上城區城管局法規科科長江瀾說,要建立健全違建預警預防和監管責任機制,實現早發現、早制止。形成“早發現、早制止、早報告、早處理”快速反應機制,將違建行為“發現在初始,解決在萌芽”,筑好監管“第一道防線”。

  部分基層干部表示,要持續鞏固拆違成果、防止違建死灰復燃,做好“后半篇”文章至關重要。河北、浙江、廣東等地堅持“拆改并重”,對拆后建筑垃圾及時清理,對騰退的空間和土地因地制宜加強規劃和管理,用于建設游園、公共停車場、便民市場等公共服務項目,實現環境、經濟、民生等綜合效益最大化,增強群眾獲得感。

  三是建立聯合懲戒機制,疏堵結合源頭治理。部分基層干部表示,違建問題屢禁難絕,除了加大預防和拆除力度,還可探索建立聯合懲戒機制,讓企業和個人從不敢違建到不想違建,真正實現源頭治理。

  杭州、廣州等多地城管部門基層干部建議,將違建情況與社會征信系統對接,存在違建問題的房屋不能上市交易、業主納入失信者黑名單,讓企業和個人從“不敢違建”,逐步發展到“不想違建”。盯緊黨員干部、公職人員、“兩代表一委員”等重點人群,嚴格網上辦案,全流程監控案件辦理程序,對查控不力的啟動問責。

  浙江臺州一些基層干部表示,應實施“誰違建,誰承擔拆除費用”,建議加大懲戒力度,對拒不拆違、由官方強拆的,依法向違建當事人追繳強拆費用。

  此外,多地基層干部表示,治理違建應疏堵結合,為依法用地謀劃出路,實現保護耕地和保障發展并行不悖。落實土地規劃“一張圖”,防止各項規劃不一導致的違建問題。同時,加大土地規劃調整和補充耕地力度,及時為項目解決建設用地指標。

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